A HISTÓRIA DE PORTUGAL E A DO BRASIL
APROXIMAM-SE MUITO, SOBRETUDO, NO
QUE RESPEITA A HISTÓRIA DO CONSTI-
TUCIONALISMO NO PORTUGAL MONÁRQUICO,
DEVIDO AO TRINFO DO LIBERALISMO PO-
LÍTICO E À INDEPENDÊNCIA DO BRASIL.
A Monarquia Constitucional (1820-1910)
A história do parlamentarismo constitucional português começa com a Constituição de 1822, aprovada na sequência da revolução liberal de 1820. Será interessante, no entanto, referir alguns dos seus antecedentes.
A ideia de assembleia parlamentar enquanto órgão de representação nacional – por oposição à concepção de cortes tradicionais, representando as três Ordens do Reino: Clero, Nobreza e Povo – chega a Portugal no início do século XIX, com as invasões francesas. É neste contexto que surge a primeira referência a umas cortes constitucionais na chamada súplica de Constituição de 1808.
O documento foi apresentado pelo tanoeiro José de Abreu Campos, um dos representantes do povo à Junta dos Três Estados (comissão delegada das Cortes do Reino) e tratava-se de um projecto de petição dirigida a Napoleão, onde se pedia a outorga de uma Constituição.
Neste projecto constitucional de um grupo de afrancesados (simpatizantes das ideias da Revolução francesa) estavam já claramente expressos princípios tão caros ao liberalismo como o da igualdade perante a lei, a salvaguarda da liberdade individual de culto, a justiça fiscal "sem excepção alguma de pessoa ou classe", a liberdade de imprensa e a instrução pública.
Preconizava-se o princípio da divisão tripartida dos poderes, em que o poder judicial deveria ser independente e o poder executivo assistido por um Conselho de Estado e que não podia "obrar senão por meio de ministros responsáveis".
Relativamente ao poder legislativo, pedia-se a instituição de um parlamento bicameral, sendo os representantes da nação eleitos pelas câmaras municipais, de acordo com "os nossos antigos usos", legislando as duas câmaras em concorrência com o executivo.
Com a revolução de 1820 procurou-se que alguns destes princípios fossem assumidos como linhas de orientação política, intenção indiciada, desde logo, pela vontade de convocação de cortes constituintes com vista à elaboração de uma constituição escrita, como se pode constatar na proclamação lida a 24 de Agosto por um dos comandantes da tropas que fizeram o pronunciamento militar no Porto.
A Junta Provisional, então constituída, organizou as eleições para as Cortes.
As Cortes gerais, extraordinárias e constituintes de 1821
É nas Côrtes Geraes, Extraordinarias, e Constituintes, também chamadas de Soberano Congresso, cortes que elaboraram a Constituição de 1822, que devemos procurar as raízes históricas da Assembleia da República.
Os representantes da nação foram eleitos através do sistema eleitoral consagrado na Constituição liberal espanhola de Cádis de 1812, apenas com algumas adaptações à realidade portuguesa.
Tratava-se de um sufrágio indirecto em que se deveriam formar juntas eleitorais de freguesia, de comarca e de província. Os cidadãos maiores de 25 anos (nalguns casos os maiores de 21 anos) com emprego, ofício ou ocupação útil, elegiam representantes que, por sua vez, escolhiam os eleitores de comarca. Estes reuniam-se na capital da província e elegiam os deputados às cortes constituintes, os quais não podiam ser menores de 25 anos, à razão de um por cada trinta mil habitantes.
Todo este intrincado processo eleitoral das primeiras eleições portuguesas ficou concluído no dia de Natal de 1820.
Esta assembleia constituinte, embora com a incumbência primeira de elaborar uma constituição, designou desde logo um novo governo, a Regência, substituindo a Junta Provisional do Govêrno Supremo do Reino, que tinha dirigido o país desde o triunfo da revolução. Legislou igualmente de forma soberana sobre os mais variados assuntos de natureza política, económica e social e impôs ao Rei D. João VI o seu regresso do Brasil – onde se havia refugiado com a corte após as invasões francesas - para prestar juramento das Bases da Constituição.
Instituiu-se, assim, o primeiro sistema de governo parlamentar controlado por uma assembleia que viria a aprovar, em 23 de Setembro, a Constituição de 1822.
As Cortes na Constituição de 1822
Na Constituição de 1822 ficaram consagrados os princípios ligados aos ideais liberais da época: princípios democrático, representativo, da separação de poderes e da igualdade jurídica e respeito pelos direitos pessoais.
"A Nação Portuguesa é representada em Cortes" assim começa o primeiro artigo do Título III. "A soberania reside essencialmente em a Nação. Não pode porém ser exercida senão pelos seus representantes legalmente eleitos", ou seja, pelos deputados das Cortes, a quem cabe exclusivamente fazer a Constituição, sem dependência de sanção do Rei.
As Cortes de 1822 eram formadas por uma só câmara, eleita por um período de dois anos, por sufrágio directo, secreto e sem carácter universal, já que não podiam votar, entre outros, os menores de 25 anos (com algumas excepções referentes aos militares ou a cidadãos casados com mais de 20 anos), as mulheres, os "vadios, os regulares e os criados de servir".
Para se ser eleito deputado era necessário poder-se sustentar através de "renda suficiente, procedida de bens de raiz, comércio, indústria ou emprego".
Os três poderes políticos - legislativo, executivo e judicial - são rigorosamente independentes e o poder legislativo é atribuído às Cortes em exclusivo, embora sujeito à "sancção Real", instituto semelhante ao da promulgação das leis.
O Rei, assistido pelos Secretários de Estado, detinha o poder executivo. Dispunha também de veto suspensivo, podendo devolver às Cortes determinado diploma uma só vez. Bastava uma nova aprovação do primitivo texto, pela mesma maioria parlamentar, para haver obrigatoriedade de promulgação, estando previsto um processo de promulgação tácita para os casos de decurso dos prazos ou de recusa de assinatura.
Nas suas relações com o poder legislativo o Rei não tinha o poder de dissolver o parlamento.
A iniciativa de lei pertencia em exclusivo aos deputados, através de projectos de lei, podendo, no entanto, os Secretários de Estado apresentar propostas de lei que, depois de examinadas por uma comissão das Cortes, poderiam ser convertidas em projectos de lei.
A sessão legislativa durava três meses consecutivos, prorrogáveis por apenas mais um, a pedido do Rei ou por deliberação de dois terços dos deputados presentes.
Naturalmente que este primado do parlamentarismo não agradava aos partidários do absolutismo e com a revolta militar conhecida por Vila-Francada, em Maio de 1823, começa a derrocada da primeira experiência liberal em Portugal.
A 2 de Junho de 1823 reúnem-se pela última vez as Cortes do vintismo, aprovando uma Declaração e protesto "contra qualquer alteração ou modificação que se faça na constituição do anno de 1822". Dois dias depois, é assinada pelo Rei uma Carta de lei defendendo a necessidade de reforma da Constituição.
D. João VI chega a convocar os três estados do Reino (clero, nobreza e povo), para se reunirem em cortes nos moldes do antigo regime.
A Constituição de 1822 teria, na sequência da revolução do Setembrismo, em 1836, uma curta e quase simbólica segunda vigência, de 10 de Setembro de 1836 a 4 de Abril de 1838, data do juramento da Constituição de 1838.
As Cortes gerais na Carta Constitucional de 1826
Depois da morte de D. João VI, em Abril de 1826, D. Pedro IV outorga a Carta Constitucional, onde ficam instituídas as Cortes Geraes, compostas pela Câmara dos Pares e pela Câmara dos Deputados; nomeia 72 pares do Reino para constituir a 1ª Câmara e determina a realização de eleições nos termos da Carta, vindo a abdicar, pouco tempo depois, na sua filha, a futura Rainha D. Maria II.
A Carta Constitucional consagra, como representantes da Nação, o Rei e as Cortes Gerais e procura um compromisso entre os ideais liberais expressos na anterior Constituição e as prerrogativas reais.
A Carta estatuiu um sistema bicameralista para as Cortes Gerais, sendo a Câmara dos Pares composta por membros vitalícios e hereditários, nomeados pelo Rei, sem número fixo, a que acresciam Pares por direito próprio, em virtude do nascimento ou do cargo.
A 2ª Câmara, designada por Câmara dos Deputados, passa a ser eleita por sufrágio indirecto e censitário. Nas eleições primárias, em que se elegiam os Eleitores de Província, não se atribuía direito de voto, entre outros, aos menores de 25 anos (idade que poderia baixar para 21 anos, em casos pontuais) e aos "que não tiverem de renda líquida anual cem mil réis", mantendo-se as incapacidades eleitorais activas previstas na Constituição de 1822.
Os Eleitores de Província deviam possuir uma renda mínima de duzentos mil réis.
Para se ser eleito deputado subia-se a exigência de renda mínima para quatrocentos mil réis.
O período da legislatura passa para quatro anos, tendo a sessão legislativa a duração de três meses prorrogáveis pelo Rei.
O poder legislativo continua a pertencer às Cortes mas a Carta Constitucional atribui ao Rei um poder de veto efectivo, sanção real, com efeito absoluto.
Esta alteração, relativamente ao estatuído na Constituição de 1822, é uma das consequências da adopção, pela Carta Constitucional, da teoria dos quatro poderes: o legislativo, o executivo, o moderador e o judicial. O poder moderador, neutro, pertenceria ao rei enquanto "Chefe Supremo da Nação".
A iniciativa legislativa, direito de proposição, pertencia indistintamente às duas Câmaras ou ao poder executivo, ainda que indirectamente.
O Rei, no exercício do seu poder moderador, passa a ter o poder de dissolver a Câmara dos Deputados.
A Carta Constitucional deixou de vigorar em Maio de 1828, data em que D. Miguel convocou os três Estados do Reino que o aclamaram rei absoluto.
Teria mais dois períodos de vigência: de Agosto de 1834 (data da saída de D. Miguel do país) até à revolução de Setembro de 1836 (que, como vimos, restaurou a Constituição de 1822 até à aprovação da Constituição de 1838) e de Janeiro de 1842 até Outubro de 1910.
Durante o último período de vigência da Carta Constitucional, de Janeiro de 1842 (data do golpe de estado de Costa Cabral) até à implantação da República, em 5 de Outubro de 1910, o texto constitucional sofreu alterações através dos Actos Adicionais de 1852, 1885, 1895-1896 e 1907, os quais implicaram importantes mudanças no modelo parlamentar.
O Acto Adicional de 1852, aprovado na sequência do triunfo do movimento Regenerador que afastou Costa Cabral do governo, estabelece a eleição directa dos Deputados por todos os cidadãos com um mínimo de cem mil réis de renda, baixando assim o censo na capacidade eleitoral activa. Para se ser eleito Deputado mantém-se a exigência de quatrocentos mil réis de renda líquida. Aos possuidores de títulos literários, a determinar pela lei eleitoral, para além de se baixar para 21 anos a idade mínima para votar e ser eleito, era dispensada a prova do censo.
Leis ordinárias, entretanto publicadas, vieram alargar, sucessivamente, o âmbito da capacidade eleitoral, designadamente a Lei de 8 de Maio de 1878 que considera como possuidores da renda mínima para votar, todos os chefes de família e os alfabetizados.
Com o Acto Adicional de 1885 - um dos poucos textos constitucionais aprovados sem que tivessem ocorrido previamente movimentos revolucionários ou de ruptura política - a legislatura passou novamente para três anos com o intuito de se "amiudar a consulta ao paiz, dando assim mais auctoridade e prestígio à câmara dos deputados". Limitou-se a 100 o número de pares vitalícios nomeados pelo Rei e estabeleceram-se pares electivos e temporários em número de 50, mantendo-se os pares por direito próprio. Este Acto Adicional regulamentou também o direito do Rei de dissolver a Câmara dos Deputados e a parte electiva da Câmara dos Pares, limitando este poder apenas aos "casos em que o exigir o bem do Estado".
O Acto Adicional de 1895-1896 compõe-se de dois textos legislativos: o Decreto de 25 de Setembro de 1895 que, aprovado pelo governo com as Cortes dissolvidas, alterou a Carta sem respeitar as normas nela prevista para a sua revisão e a Carta de lei de 3 de Abril de 1896 que incorporou, em parte, as alterações daquele Decreto.
Foram suprimidos os pares electivos, passando a Câmara dos Pares a ser composta por um número máximo de 90 membros vitalícios nomeados pelo Rei, para além dos pares por direito próprio ou por direito hereditário.
A Carta de lei não foi, no entanto, tão longe nos poderes do Rei como o Decreto de 1895, o qual lhe dava, enquanto poder moderador, a possibilidade de promulgar Decretos com força legislativa, caso não houvesse acordo entre as duas Câmaras na elaboração de medida legislativa. A solução para estas situações era a possibilidade de qualquer das Câmaras poder pedir a convocação de uma reunião conjunta, em Cortes Gerais, para votar sem qualquer discussão.
O último Acto Adicional, decretado em Dezembro de 1907, voltou a alterar a composição da Câmara dos Pares, suprimindo o número fixo de pares nomeados pelo Rei.
As Cortes gerais, extraordinárias e constituintes de 1837- 1838
A seguir ao triunfo da revolução de Setembro de 1836, é reposta em vigor a Constituição de 1822 e, imediatamente a seguir, são convocadas Cortes constituintes.
Estas Cortes foram eleitas a 22 de Novembro por sufrágio directo dos cidadãos maiores de 25 anos, baixando esta idade para 20 anos no caso dos oficiais militares, dos bacharéis e dos clérigos.
A capacidade eleitoral passiva coincidia com a activa, com algumas excepções que figuravam no decreto de 8 de Outubro de 1836, na linha do consignado nas anteriores constituições.
Embora se trate de uma assembleia eleita para elaborar um texto constitucional, não deixou - à semelhança do que se verificou com as cortes constituintes de 1821 - de legislar sobre outros assuntos da vida nacional. É disso exemplo a supressão das garantias individuais no sul do país, motivada pelo clima de guerra civil em que o país se encontrava mergulhado. A aprovação desta lei foi acompanhada pela exigência de prestação de contas, pelo governo, sobre a forma como os poderes aí consagrados eram aplicados.
Os seus trabalhos duraram de 18 de Janeiro de 1837 a 4 de Abril de 1838, data da sessão solene em que a Rainha D. Maria II jurou a Constituição de 1838.
As Cortes gerais na Constituição de 1838
O terceiro texto constitucional a vigorar em Portugal foi a Constituição de 1838, e marca um verdadeiro compromisso entre as teses liberais da Constituição de 1822 e as teses mais conservadoras expressas na Carta Constitucional.
Elaborado e decretado pela assembleia constituinte, eleita na sequência do Setembrismo, este texto constitucional consagra novamente o princípio democrático: "A Soberania reside essencialmente em a Nação, da qual emanam todos os poderes políticos". Também a independência e a divisão tripartida dos poderes legislativo, executivo e judicial, volta a ser consagrada, deixando de haver referências ao poder moderador.
Manteve-se o sistema bicameralista na composição das Cortes Geraes, mas a Câmara de Senadores passa a ser electiva e temporária, devendo ser renovada, em metade dos seus membros, sempre que houvesse eleições para a Câmara dos Deputados.
Ambas as câmaras são eleitas directamente, sendo a Câmara de Deputados eleita por um período de três anos.
Subsiste o sufrágio censitário, tendo capacidade eleitoral activa os maiores de 25 anos com um mínimo de renda de oitenta mil réis, baixando a idade para 20 no caso dos "officiaes do Exercito e Armada", casados, bacharéis e clérigos de ordens sacras.
A capacidade eleitoral passiva para a Câmara dos Deputados coincide com a capacidade eleitoral activa, com excepção da renda mínima que é elevada para quatrocentos mil réis. Relativamente à Câmara dos Senadores, enumera-se taxativamente os cargos e/ou categorias que os candidatos a Senadores devem possuir para serem eleitos para a 1ª câmara, não sendo elegíveis os menores de 35 anos.
Ao contrário do estatuído na Constituição de 1822, o Rei continua, na linha da Carta Constitucional, a gozar do poder de sanção das leis e de dissolução da Câmara dos Deputados "quando assim o exigir a salvação do Estado".
O poder de iniciativa legislativa volta a ser prerrogativa exclusiva dos membros das duas Câmaras, podendo o executivo apresentar propostas de projectos de lei a uma comissão da Câmara dos Deputados.
A sessão legislativa, sessão ordinária de Cortes, tinha uma duração mínima de três meses por ano e, no caso de dissolução, o prazo voltava a contar-se a partir da nova reunião da 2ª Câmara.
Os partidos políticos no período da Monarquia constitucional
A primeira fase do constitucionalismo monárquico é dominada pela instabilidade político-social resultante da proclamação da independência do Brasil por D. Pedro (filho primogénito de D. João VI) e das lutas que se seguiram entre liberais e absolutistas. Estes propunham um reforço do poder real e a aceitação de D. Miguel (irmão de D. Pedro) como herdeiro legítimo do trono. Esta controvérsia, acompanhada por sucessivos confrontos armados, vem a reflectir-se em modelos constitucionais diferenciados: ora um liberalismo democrático, defensor do alargamento do direito de sufrágio, do parlamentarismo puro e do monocameralismo, ora um liberalismo conservador, defensor de maior intervenção do Rei e de um parlamentarismo mitigado pelo poder real e o bicameralismo.
Neste período constituíram-se apenas dois partidos autónomos significativos: o Partido Progressista Histórico e o Partido Regenerador. São ambos partidos de quadros, com uma orgânica partidária muito centralizada que asseguraram, rotativamente, o poder através de acordos políticos depois confirmados por sufrágio, sobretudo durante o período de relativa acalmia que correspondeu aos reinados de D. Pedro V e de D. Luís.
O sistema bipartidário é alterado substancialmente, a partir da década de 90, pelas crises e cisões nestes dois grandes partidos, na sequência do Ultimatum inglês de 1890 segundo o qual Portugal era obrigado a renunciar a parte do seu território africano.
Da pulverização partidária vem a destacar-se o Partido Republicano Português que defende a alteração revolucionária do regime vigente, conquistando uma militância progressiva a nível local, agregando a contestação à monarquia, acusada de comprometer as instituições da nação. A política de alianças partidárias provocava contínuas crises de governo, dificultando as relações entre o Executivo e as Cortes e a necessidade de recurso a sucessivos actos eleitorais. A instabilidade social e económica fez emergir novas forças sociais, dotadas de alguma capacidade económica e vontade de expressão política efectiva que o sistema político e parlamentar vigente não parecia assegurar.
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